1. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:
с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;
с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;
с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения.
2. Обращение в Верховный Суд Российской Федерации направляет Генеральный прокурор Российской Федерации или заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, в арбитражный суд субъекта Российской Федерации направляют также прокурор субъекта Российской Федерации или заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры или их заместители.
3. Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.
4. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.
5. По делам, указанным в части 1 настоящей статьи, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.
Комментарий к статье 52 Арбитражного Процессуального Кодекса РФ
1. Роль прокуратуры в гражданском и арбитражном процессах существенно изменилась за последнее десятилетие, что связано с развитием взаимосвязанных процессов: диспозитивности гражданского судопроизводства, включая арбитражный и гражданский процессы, независимости суда и изменения функций прокуратуры в гражданском судопроизводстве.
Началом процесса кардинального изменения роли прокурора в гражданском процессе стала ликвидация надзора прокуратуры за судебными органами вследствие повсеместного развития независимости судов. Функция прокуратуры была ограничена участием прокурора в процессе. Далее шло поступательное сокращение законодательно определенных случаев обращения прокурора в суд с целью возбуждения гражданских дел. АПК РФ (так же, как и ГПК РФ) еще более ограничил случаи обращения в арбитражный суд с целью возбуждения дел, в результате коренного изменения надзорного производства в арбитражных судах изменилась и роль прокурора.
2. Часть 1 комментируемой статьи предусматривает исчерпывающий перечень случаев, когда прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением, при принятии которого суд возбуждает дело. Этот перечень касается трех случаев.
Прежде всего закон говорит о делах, возникающих из административно-правовых отношений, инициатором возбуждения которых может быть прокурор: прокурор вправе обращаться в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В данном положении названы две категории дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение которых регулируется гл. 23 и 24 АПК РФ.
Оспаривание нормативных правовых актов регулируется гл. 23 АПК РФ. В ст. 192 Кодекса (ч. 2) конкретизируется право прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим.
Из сказанного следует ряд признаков, определяющих случаи, когда прокурор может оспаривать нормативный правовой акт: 1) оспариваются акты, соответствующие признакам нормативных правовых актов; 2) нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Акты иных органов могут быть оспорены в рамках гл. 23 АПК РФ другими субъектами, но не прокурором; 3) нормативные правовые акты указанных органов, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в определенной сфере - предпринимательской и иной экономической деятельности, что определяет подведомственность дел арбитражному суду; 4) оспариваемые акты или отдельные их положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Все перечисленные признаки должны быть в совокупности.
Оспаривание ненормативных правовых актов производится по правилам гл. 24 АПК РФ. В связи с этим ч. 1 комментируемой статьи должна рассматриваться в совокупности с ч. 2 ст. 198 АПК РФ, согласно которой прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Соответственно для оспаривания прокурором ненормативных правовых актов необходимо учитывать несколько взаимосвязанных положений. Прокурор вправе обжаловать ненормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Этими нормативными правовыми актами затрагиваются права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Данное положение взаимосвязано с подведомственностью дел арбитражным судам. Если прокурор полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
3. В ч. 1 комментируемой статьи также предусмотрено право прокурора обращаться в суд с заявлениями о возбуждении двух категорий гражданских дел:
1) о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;
2) о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.
Следовательно, прокурор наделен правом оспаривания лишь тех сделок, которые совершены перечисленными в ч. 1 комментируемой статьи субъектами. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов <1>.
--------------------------------
<1> Часть 3 п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15.
Практически во всех случаях прокурор защищает государственный интерес, хотя в законе отсутствует положение о защите государственного интереса.
Комментируемый Кодекс предусматривает в качестве общего правила то, что заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, предусмотренном данным Кодексом (ч. 1 ст. 4). Следовательно, оспариваемая заявителем ч. 1 комментируемой статьи, содержащая перечень дел, инициируемых прокурором в суде, не исключает право заинтересованного лица на судебную защиту путем самостоятельного обращения в арбитражный суд и не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя <1>.
--------------------------------
<1> Определение КС РФ от 21 декабря 2004 г. N 409-О.
Следует особо подчеркнуть, что комментируемая статья предусматривает участие прокурора в арбитражном процессе для защиты чужих интересов. Если же прокуратура является стороной спорного правоотношения, то в суде прокуратура будет выступать стороной в процессе.
4. Для прокурорской системы характерно единоначалие и иерархичность в организации и деятельности, именно этим обусловлено правило, согласно которому в суд субъекта РФ может обратиться лишь прокурор соответствующего уровня - прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Соответственно обращение в Высший Арбитражный Суд РФ направляет Генеральный прокурор РФ или его заместитель.
В соответствии с этим правилом исковые заявления (заявления) в арбитражный суд субъекта РФ подписывает прокурор субъекта РФ или его заместитель. В рассмотрении дела участвует работник прокуратуры соответствующего уровня (в этом смысле термин "прокурор" применим в отношении любого работника прокуратуры соответствующего уровня). Чаще всего в процессе участвуют заместители, помощники прокурора, начальники управлений или отделов прокуратуры субъекта РФ, специализирующиеся на участии в гражданском судопроизводстве.
Практика некоторых арбитражных судов свидетельствовала о том, что отдельные судьи требовали от прокуроров, участвующих в заседаниях по рассмотрению дел, возбужденных по искам прокуроров, представления доверенности руководителя соответствующей прокуратуры. В связи с этим Высший Арбитражный Суд РФ дал разъяснение, согласно которому в заседании арбитражного суда субъекта РФ (в первой и апелляционной инстанциях) могут участвовать на основании служебного удостоверения прокурор субъекта РФ или заместитель прокурора субъекта РФ, предъявившие иск, старший помощник, помощник прокурора, старший прокурор, прокурор управления, отдела. Если прокурором предъявлен иск в арбитражный суд другого субъекта РФ, то указанный прокурор извещает соответствующего прокурора и уведомляет об этом арбитражный суд. На основании такого извещения и служебного удостоверения указанные выше прокуроры участвуют в заседании. В заседании федерального арбитражного суда округа при рассмотрении кассационной жалобы на судебный акт, принятый по иску, предъявленному прокурором, участвуют прокурор, предъявивший иск, или прокурор субъекта РФ по месту нахождения федерального арбитражного суда округа либо вышеуказанные работники соответствующих прокуратур <1>.
--------------------------------
<1> Письмо ВАС РФ от 9 июля 1996 г. N С1-7/0П-403 "О документах, подтверждающих полномочия прокуроров на участие в заседании арбитражного суда по рассмотрению дел, возбужденных по искам прокуроров".
5. Согласно ч. 3 комментируемой статьи прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. В частности, прокурор должен обосновать наличие у него полномочий на обращение в арбитражный суд, а по делам, названным в абз. 2 и 3 ч. 1 комментируемой статьи, указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования <1>. В случаях, предусмотренных ч. 1 комментируемой статьи, прокурор (и прокуратура) не является участником спорных материально-правовых правоотношений, поэтому не выступает истцом по делу, в науке его часто называют квазиистцом, процессуальным истцом. По процессуальному положению прокурор приравнивается к истцу, но в действительности им не является.
--------------------------------
<1> Часть 2 п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 25 марта 2012 г. N 15.
Поскольку прокурор в силу ст. 40 АПК РФ - лицо, участвующее в деле, он обладает всеми правами, перечисленными в ст. 41 Кодекса. Исходя из того что закон приравнивает процессуальные права прокурора к процессуальным правам истца, на него распространяются и процессуальные права, которыми обладает исключительно истец: отказ от иска полностью или в части, изменение предмета и основания иска, увеличение или уменьшение исковых требований. Однако следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 139 АПК РФ прокурор не вправе заключать мировое соглашение. Это право принадлежит исключительно сторонам.
Согласно ч. 4 комментируемой статьи реализация права прокурора на отказ от иска также имеет свои особенности. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.
Поскольку прокурор является лишь процессуальным истцом, то возникает вопрос: как обеспечивается участие в процессе истца, когда иск в защиту его прав предъявлен в случае, предусмотренном законом (ст. ст. 52, 53 АПК РФ), другим лицом? На этот вопрос дан ответ в рекомендациях Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа от 10 ноября 2011 г. Исходя из ст. ст. 40, 44, ч. 4 ст. 52, ч. 5 ст. 53 АПК РФ лицо, в интересах которого дело начато по заявлению другого лица, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца. Исключение составляют случаи, когда иск (заявление) предъявляется в защиту неопределенного круга лиц.
Неизвещение истца о начавшемся судебном процессе служит основанием для отмены судебного акта судом апелляционной, кассационной инстанции (п. 2 ч. 4 ст. 270, п. 2 ч. 4 ст. 288 АПК РФ).
6. Согласно ч. 5 комментируемой статьи прокурор вправе обратиться в арбитражный суд по делам, перечисленным в ч. 1 этой же статьи. По указанным делам прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. Здесь же следует привести разъяснение, данное Высшим Арбитражным Судом РФ об участии прокурора в рассмотрении дел, связанных с признанием ненормативного правового акта недействительным и требованием о возмещении вреда, основанных на ст. 1069 ГК РФ, которые могут быть соединены в одном исковом заявлении. Прокурор, вступивший в дело в соответствии с ч. 5 комментируемой статьи, имеет процессуальные права и обязанности лица, участвующего в деле, как в части рассмотрения требования о признании ненормативного правового акта недействительным, так и в части рассмотрения требования о возмещении вреда, причиненного изданием такого акта <1>.
--------------------------------
<1> Информационное письмо Пленума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 99. П. 9.
Согласно информационному письму Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" в соответствии с ч. 5 комментируемой статьи "прокурор вправе вступить в дела, указанные в ч. 1 ст. 52 АПК РФ и возбужденные по искам (заявлениям) иных лиц, на любой стадии арбитражного процесса (при рассмотрении дела судами первой, апелляционной и кассационной инстанций). Вступление прокуроров в процесс, инициированный иными лицами, имеет целью обеспечение законности. С учетом этого решение о вступлении в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ должен принимать прокурор субъекта Федерации или его заместитель как по собственной инициативе, так и по ходатайству лиц, участвующих в деле, о чем он направляет в арбитражный суд соответствующее заявление. С учетом. отсутствия у Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей права истребования дела из арбитражного суда при решении вопроса о направлении представления в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации прокурорам субъектов Российской Федерации необходимо принять меры к тщательному и полному формированию надзорных производств по своим искам и по делам с их участием с приобщением копий документов, направленных в суд лицами, участвующими в деле, копий судебных актов, вынесенных по этим делам арбитражным судом, и т.д., имея в виду, что именно эти материалы будут являться основанием для принятия решения в Генеральной прокуратуре Российской Федерации о направлении представления в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации".
В случаях, когда прокурор не участвовал в рассмотрении дела в суде первой инстанции, в дела, указанные в ч. 1 комментируемой статьи, он вправе вступить при их рассмотрении судом апелляционной или кассационной инстанции, подать апелляционную или кассационную жалобу <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации". П. 10.
Другой комментарий к статье 52 АПК РФ
1. С учетом предоставленных прокурору законодательством Российской Федерации функций и полномочий возможность его участия в арбитражном процессе ограничена достаточно узким кругом дел. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд лишь по делам, указанным в ч. 1 комментируемой статьи.
Помимо указанных в ч. 1 комментируемой статьи категорий дел прокурор также вправе обратиться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (п. 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации"; п. 22 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").
В то же время ввиду того, что Закон о банкротстве не называет ни прокурора, ни должника в числе лиц, имеющих право на обращение в суд с исками, связанными с недействительностью сделок должника по специальным основаниям, предусмотренным Законом, прокурор не может обращаться в арбитражный суд с такими исками, в том числе и в случаях, когда должник или кредитор относятся к категориям лиц, поименованным в абзацах третьем и четвертом ч. 1 комментируемой статьи.
См.: п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.04.2009 N 32 "О некоторых вопросах, связанных с оспариванием сделок по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)".
Категории дел, обозначенные в ч. 1 комментируемой статьи, включают и дела по искам о признании недействительной сделки, совершенной муниципальным учреждением, хотя муниципальные учреждения прямо в этой статье не названы, а также, к примеру, с иском о признании недействительным соглашения, сторонами которого являются орган местного самоуправления и государственное унитарное предприятие, и применении последствий недействительности такого соглашения.
См.: Постановления Президиума ВАС РФ от 13.11.2008 N 10627/08, от 24.06.2008 N 3351/08.
Указанный в ч. 1 комментируемой статьи перечень исков, с которыми прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, не подлежит расширительному толкованию, поэтому рассмотрение судом иска прокурора, на предъявление которого у него отсутствует процессуальное право, будет неправомерным. Вместе с тем в такой ситуации отказ прокурора от предъявленного им первоначального иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле, что соответствует ч. 4 комментируемой статьи.
См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 26.02.2008 N 14364/07.
2. Поскольку правом на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта прокурор обладает лишь в связи с тем, что были нарушены, по его мнению, права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, срок для обращения прокурора в суд в интересах тех или иных лиц с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным начинает течь с момента, когда конкретному лицу, а не прокурору стало известно о нарушении прав и охраняемых законом интересов оспариваемым актом. Пропуск прокурором указанного срока является самостоятельным основанием к отказу в удовлетворении судом заявленного требования.
См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 16.11.2010 N 8476/10.
3. Данной статьей регламентируется порядок обращения прокурора в арбитражный суд: в частности, устанавливается, что обращение в арбитражный суд субъекта Российской Федерации направляют прокурор субъекта Российской Федерации или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители.
Возможность обращения прокурора района (заместителя прокурора района) с заявлениями в арбитражный суд данной статьей не предусмотрена. В частности, прокурор района (заместитель прокурора района) не вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности юридического лица.
См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 08.05.2007 N 45/07.
4. Возможность вступления прокурора в процесс по делам указанных в комментируемой статье категорий означает в том числе предоставление ему права на инициирование пересмотра судебных актов. В случаях, когда прокурор не участвовал в рассмотрении дела в суде первой инстанции, по делам, указанным в ч. 1 настоящей статьи, он вправе вступить в дело при его рассмотрении судом апелляционной или кассационной инстанций, подать апелляционную или кассационную жалобу, заявление о пересмотре судебного акта в порядке надзора.
См.: п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"; п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 (ред. от 24.03.2011) "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции".
По указанным категориям дел прокурор также вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам.
См.: п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.03.2007 N 17 (ред. от 14.02.2008) "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам".